Апробация двухпалатного парламента: Зачем "слугам" Конгресс для местной власти

На заседании Совета развития общин и территорий президент Владимир Зеленский отметил, что в этом году Киев планирует завершить реформу децентрализации. Для этого власть планирует решить несколько задач.

При этом Зеленский анонсировал новую порцию изменений в Конституцию Украины — в контексте реформы отношений между центром и местными властями. Речь идет о ликвидации местных администраций и создании в регионах института префектов. Последние "будут контролировать соблюдение Конституции и законов Украины на каждой территории и станут залогом унитарного устройства нашего государства", — отметил президент.

Вторая задача, о которой говорил гарант, покаместь выглядить очень расплывчато: это разработка и принятие законов, которые учтут специфику самоуправления в городских общинах, дадут городам возможности для развития и сделают их конкурентоспособными.

"Должен быть принят закон о местных референдумах. "Мы должны выйти на окончательную формулу правления на местном уровне: "общины — решают, люди — влияют; государство — контролирует", — заявил Зеленский.

Инициативой Совета развития общин и территорий стало анонсированное создание Конгресса местных и региональных властей. Рассмотрим эти предложения подробно.

Наша песня хороша

"Децентрализационные" изменения в Конституцию — старая пластинка не только для нынешней власти. Институт префектов планировал ввести еще президент Порошенко, и даже в июле-2015 внес в парламент соответствующий законопроект. Но наткнулся на сопротивление тогдашней оппозиции, обвинившей президента в попытке узурпации власти и фиксации в проекте "особого статуса" Донбасса. Рада поддержала направление проекта в Конституционный суд, который дал положительные заключения. 31 августа 2015 года документ внесли на голосование. Однако в тот день под стенами парламента бушевал митинг против "особого статуса", во время которого погибли четверо нацгвардейцев, а 141 человек был госпитализирован. Больше к законопроекту о децентрализации уже не возвращались.

О необходимости таких новаций говорили и в ЗЕкоманде еще со времени выборов-2019. В декабре 2019 года Зеленский без предварительного публичного обсуждения подал в парламент законопроект №2598 относительно децентрализации власти. Напомним его основные положения:

- введение института префектов, которых назначает и увольняет президент по представлению Кабмина. Префектов собирались наделить правом останавливать решения местной власти с одновременным обращением в суд, следить за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления;

- разделение Украины на общины (первичная единица в системе административно-территориального устройства, одновременно первичный субъект местного самоуправления и юридическое лицо), округа, области и АР Крым — с ликвидацией районов (которые в результате были сохранены, в октябре 2020 года состоялись выборы в т.ч. в районные советы, которые законсервировали этот уровень власти с непонятными полномочиями и бюджетами)

- установление порядка образования и ликвидации административно-территориальных единиц;

- закрепление в Конституции права общин на непосредственное осуществление местного самоуправления путем выборов, местных референдумов, местных инициатив;

- образование представительных и исполнительных органов местного самоуправления: окружных и областных советов и их исполкомов, которые представляют и реализуют совместные интересы общин округа, области; избрание председателей окружных и областных советов на основе ротации на один год;

- определение и закрепление материальной и финансовой основы местного самоуправления: земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, другие объекты в коммунальной собственности общины; объекты совместной собственности общин, которые находятся в управлении окружных, областных советов; местные налоги и сборы и другие доходы местных бюджетов.

Эта инициатива, одновременно с позитивными моментами, содержала ряд недостатков, на которые указывали не только политические оппоненты, но и представители западных дипломатических представительств в Украине.

В свою очередь, во фракции "Европейская солидарность" отмечали, что проект уничтожает самоуправления в стране и лишает Киев нынешнего специального статуса. Были претензии и к праву президента назначать государственных уполномоченных (префектов), роль и полномочия которых непонятны.

Анализировал положение того законопроекта и Depo.ua: Плети и меры предосторожности: Какие "мины" взорвутся в законе о децентрализации

Получив порцию критики, через месяц после внесения, в январе 2020-го, Зеленский отозвал свой проект изменений в Основной Закон для доработки. Не последней причиной отзыва стало прогнозируемое отсутствие в Раде достаточного количества голосов за эту инициативу. С тех пор и доныне новостей о президентской инициативе не поступало.

Фактически нынешнее выступление президента в основных тезисах повторяет его предыдущие наработки. Интересно, кому он поставил задачу написать качественный проект конституционного закрепления децентрализационных изменений — сам себе или творческому аппарату своего офиса? Ведь до сих пор президентскому офису не хватило 13 месяцев на то, чтобы разработать новый или привести в порядок предыдущий законопроект. Будем надеяться, что слова Зеленского — не пиар, и теперь эта работа ускорится, в результате чего страна получит наконец-то стройную, логичную и эффективную систему власти от центра к обществу.

На этом пути, правда, ожидаются препятствия. Не факт, что окрепшие местные элиты просто воспримут идею появления "президентского глаза" - префекта на территории, которую они считают своей вотчиной. Потому что сегодня в Киеве сидит слабый Зеленский, а завтра в его кресле может оказаться кто-то более мощный и системный, и начнет перетягивание властного каната с городами и территориями... Поэтому, если монобольшинство найдет 226 голосов и направит документ в Конституционный суд, не факт, что КСУ в его нынешнем состоянии полупаралича быстро возьмет под козырек. А если это и произойдет, то точно возникнут проблемы с окончательным принятием закона, когда нужны будут уже 300 голосов депутатов.

Полезная идея с опасными последствиями

Важным для развития демократии в Украине большинство экспертов называют принятие закона о местном референдуме. При условии, что разработчики предусмотрят в нем предохранители против использования этого механизма для раскола и дезинтеграции страны. А сомневаться в желании пророссийских сил такие "клинья" между регионами вбить и максимально углубить трещины на теле государства не приходится. Есть сомнения в другом — в понимании нынешней властью серьезности этих угроз и способности это осознание отразить в тексте будущего законопроекта о местном референдуме.

О внесении соответствующей инициативы не раз говорили ведущие "слуги". Но покаместь дошло только до принятия в парламенте 26 января э.г. президентского закона о всеукраинском референдуме.

Читайте также: Закон о референдуме: Что приняла Рада и в чем кроется опасность

Неизвестно, слышат ли на Банковой предостережения экспертов о возможности использования мощного инструмента для продвижения популистских или контраверсионных вопросов. Тем, кто хочет расшатать ситуацию в стране, даже не обязательно беспокоиться о результате волеизъявления: уже сам процесс подготовки и организации референдума противники государственности смогут использовать для раздражения людей через актуализацию тех или иных вопросов. Это может быть запрет продажи земли, региональные языки и язык обучения в тех или иных регионах, консервация коммунистических идолов... Да все, что угодно, вплоть до возбуждения территориальных вопросов в "благоприятный" момент.

Такие прецеденты есть в нашей новейшей истории. Напомним, оккупацию части территории Украины российский агрессор пытался "закрепить" именно через референдумы в Крыму и "Л-ДНР". Закон "О всеукраинском и местных референдумах" действовал у нас с 1991 по 2009 год, согласно его нормам провели два всеукраинских (декабрь 1991 и апрель 2000) и более 200 местных референдумов в разных регионах страны. Большинство касалось изменений административно-территориального устройства (31,8%), названий населенных пунктов (25,7%) и оргвопросов (20,4%).

Могут возразить, что местные референдумы проводятся во многих странах мира. Да, но реально работают они там, где механизмы демократии не имитируются, как в постсоветских государствах, а используются в интересах граждан. И где сами жители осознают вес своего голоса и не "ведутся" на проповеди популистов или врагов своих государств. Одним словом, голосуют не сердцем или другими органами, а головой.

Впрочем, при условии учета упомянутых предостережений все же стоит ликвидировать правовой вакуум и разрешить жителям общин реализовать их право принимать решения по вопросам местного значения. Сейчас действуют только нормы Конституции, устанавливающие возможность проведения всеукраинских и местных референдумов, предусмотрен местный референдум и ст.7 Закона о местном самоуправлении. Но отсутствуют механизмы реализации этого права граждан. Вопрос лишь в том, в какой форме и когда у власти дойдут руки до выполнения этого распоряжения президента.

Больше советов — меньше прав у регионов?

Едва ли не самую большую интригу улавливают обозреватели в неожиданно объявленном Зеленским создании Конгресса местных и региональных властей при президенте. Глава государства назвал его "площадкой для диалога и решений". Озвучена первая задача новой структуры: разработка Муниципального кодекса Украины.

Больше света на прикладные аспекты деятельности Конгресса пролил глава президентской администрации Андрей Ермак. По его словам, Конгресс создается по образцу Конгресса Совета Европы и будет состоять из двух палат: Палаты местных властей и Палаты регионов. Они будут делегировать по три представителя в президиум Конгресса, который будет представлен высшими должностными лицами государства и будет заседать ежемесячно. У Конгресса будет свой постоянный офис.

Чем поможет стране новая бюрократическая структура? Напомним, попытки собрать местные элиты в одном зале — распространенная практика украинских президентов. Совет регионов был создан еще во времена Леонида Кучмы его указом от 20.09.1994 г. Периодически собирался, что-то обсуждал, чиновники о чем-то отчитывались...

В апреле 2010 года, сразу после избрания главой государства, консультативно-совещательный орган с таким же названием реанимировал Виктор Янукович. Его задачами были определены почти идентичные к сказанным Зеленским вещам: улучшение инвестиционной привлекательности регионов и административно-территориальная реформа. О соответствующих наработках Совета регионов общество так и не услышало, зато у президента была возможность под аплодисменты регулярно выступать в переполненных местными чиновниками залах.

Пятым главой государства Петром Порошенко в апреле 2015 года года был учрежден Совет регионального развития для содействия взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Указом его преемника Зеленского его переименовали в Совет развития общин и территорий, который благополучно действует и по сей день и на котором вчера и прозвучали цитируемые заявления. Вспомним также, 30 сентября 2020 года Владимир Зеленский подписал указ о создании еще одной институции — Совета социального развития регионов (его возглавляет не президент, а заместитель руководителя его офиса).

За полтора года каденции шестого гаранта упомянутые органы заседали считанные разы: все ограничивалось известной риторикой о содействии развитию территорий, инвестициях и админреформе. Практической пользы местным властям от этих собраний было мало — разве что у них была площадка, где можно выступить перед президентом и его чиновниками. И тут вдруг — Конгресс местных и региональных властей. Некоторые эксперты увидели в этой инициативе попытку Банковой попытаться исправить дисбалансы в своих отношениях с региональными элитами.

Интересно также отметить, что структура Конгресса похожа на прототип двухпалатного парламента. Не станем ли мы свидетелями своеобразной апробации идеи введения в Украине двухпалатного парламента, за которую еще в 2000 году на кучмовском референдуме радостно — 82,9% — проголосовали украинцы?

Впрочем, не стоит забывать, что в деятельности нынешних лиц, олицетворяющих в государстве понятие "центр", пиарная составляющая часто превалирует над всеми другими аргументами и мотивами. Поэтому может оказаться, что и очередная ответственная за работу с регионами структура, которая покаместь кажется пятым колесом в телеге, будет расти именно на почве популизма и импульсивных решений руководства государства. И все же подождем первых заседаний Конгресса...