Апробація двопалатного парламенту: Навіщо "слугам" Конгрес для місцевої влади

Банкова озвучила чергову порцію ідей, що торкаються стосунків центру з регіонами. Не виключено, що призначені вони для підготовки ґрунту до референдуму "за народною ініціативою"

Політичний оглядач, журналіст відділу «Влада»
Апробація двопалатного парламенту: Навіщ…
фото: president.gov.ua

На засіданні Ради розвитку громад і територій президент Володимир Зеленський наголосив, що цього року Київ планує завершити реформу децентралізації. Для цього влада планує вирішити кілька завдань.

При цьому Зеленський анонсував нову порцію змін до Конституції України – в контексті реформи стосунків між центром і місцевими владами. Ідеться про ліквідацію місцевих адміністрацій і створення в регіонах інституту префектів. Останні "будуть контролювати дотримання Конституції та законів України на кожній території і стануть запорукою унітарного устрою нашої держави", - зазначив президент.

Друге завдання, про який говорив гарант, поки має найбільш розпливчастий вигляд: це розробка і ухвалення законів, які врахують специфіку самоврядування у міських громадах, дадуть містам можливості для розвитку і зроблять їх конкурентноздатними.

"Має бути ухвалений закон про місцеві референдуми. "Ми маємо вийти на остаточну формулу правління на місцевому рівні: "громади – вирішують; люди – впливають; держава – контролює", – заявив Зеленський.

Нарешті, ініціативою Ради розвитку громад і територій стало анонсоване створення Конгресу місцевих та регіональних влад. Розглянемо ці пропозиції детальніше.

Наша пісня гарна й нова

"Децентралізаційні" зміни до Конституції – стара платівка не лише для нинішньої влади. Інститут префектів планував ввести ще президент Порошенко, і навіть у липні-2015 вніс до парламенту відповідний законопроєкт. Але наштовхнувся на спротив тодішньої опозиції, яка звинуватила президента у спробі узурпації влади і фіксації в проєкті "особливого статусу" Донбасу. Рада було підтримала направлення проєкту до Конституційного суду, який дав схвальний висновок. 31 серпня 2015 року документ внесли на голосування. Однак того дня під стінами парламенту вирував мітинг проти "особливого статусу", під час якого загинули четверо нацгвардійців, а 141 людина була госпіталізована. Далі до законопроекту про децентралізацію вже не поверталися.

Про необхідність таких новацій говорили і у ЗЕкоманді ще з часу виборів-2019. У грудні 2019 року Зеленський без попереднього публічного обговорення подав до парламенту законопроєкт №2598 щодо децентралізації влади. Нагадаємо його основні положення:

- запровадження інституту префектів, яких призначає і звільняє президент за поданням Кабміну. Префектів збиралися наділити правом зупиняти рішення місцевої влади з одночасним зверненням до суду, наглядати за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

- поділ України на громади (первинна одиниця у системі адміністративно-територіального устрою, одночасно первинний суб'єкт місцевого самоврядування і юридична особа), округи, області та АР Крим – з ліквідацією районів (як в результаті були збережені, у жовтні 2020 року відбулися вибори в т.ч. до районних рад, які законсервували цей рівень влади з незрозумілими повноваженнями і бюджетами);

- встановлення порядку утворення і ліквідації адмінтеродиниць;

- закріплення в Конституції права громад на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив;

-  утворення представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування: окружних і обласних рад та їхніх виконкомів, що представляють і реалізують спільні інтереси громад округу, області; обрання голів окружних і обласних рад на основі ротації на один рік;

- визначення і закріплення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування: земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти у комунальній власності громади; об'єкти спільної власності громад, що перебувають в управлінні окружних, обласних рад; місцеві податки і збори та інші доходи місцевих бюджетів.

Ця ініціатива, водночас із позитивами, містила низку недоліків, на які вказували не лише політичні опоненти, а й представники західних дипломатичних представництв в Україні.

 твіт посольства німеччини про децентралізацію

Своєю чергою, у фракції "Європейська солідарність" зазначали, що проєкт нищить самоврядування в країні та позбавляє Київ нинішнього спеціального статусу. Були претензії і до права президента призначати державних уповноважених (префектів), роль і повноваження яких незрозумілі.

Аналізував положення того законопроєкту і Depo.ua: Батоги і запобіжники: Які "міни" вибухнуть у законі про децентралізацію

Отримавши порцію критики, за місяць після внесення, у січні 2020-го, Зеленський відкликав свій проєкт змін до Основного Закону для доопрацювання. Не останньою причиною відкликання стала прогнозована відсутність у Раді достатньої кількості голосів за цю ініціативу. Відтоді і аж дотепер новин про президентську ініціативу не надходило.

Фактично нинішній виступ президента в основних тезах повторює його попередні напрацювання. Цікаво, кому він поставив завдання написати якісний проєкт для конституційного закріплення децентралізаційних змін – сам собі чи творчому апарату свого офісу? Адже досі президентському офісові не вистачило 13 місяців на те, щоб розробити новий чи довести до ладу попередній законопроєкт. Будемо сподіватися, що слова Зеленського – не піар, і тепер ця робота прискориться, внаслідок чого країна отримає нарешті струнку, логічну і ефективну систему влади від центру до громади.

На цьому шляху, щоправда, чекають перешкоди. Не факт, що зміцнілі місцеві еліти просто сприймуть ідею появи "президентського ока"-префекта на території, яку вони вважають своєю вотчиною. Бо сьогодні в Києві сидить слабкий Зеленський, а завтра в його кріслі може опинитися хтось більш потужний і системний, і почне перетягування владного канату з містами й територіями… Тому, якщо монобільшість і знайде 226 голосів і направить документ до Конституційного суду, не факт, що КСУ в його нинішньому стані напівпаралічу швидко візьме під козирок. А якщо це і станеться, то точно виникнуть проблеми з остаточним ухваленням закону, коли потрібні будуть уже 300 голосів депутатів.

Корисна ідея з небезпечними наслідками

Важливим для розвитку демократії в Україні більшість експертів називають ухвалення закону про місцевий референдум. За умови, якщо розробники передбачать у ньому запобіжники проти використання цього механізму для розколу і дезінтеграції країни. А сумніватися в бажанні проросійських сил такі "клинці" між регіонами забити і максимально поглибити тріщини на тілі держави не випадає. Є сумніви в іншому – у розумінні нинішньою владою серйозності цих загроз і спроможності це усвідомлення відобразити в тексті майбутнього законопроєкту про місцевий референдум.

Про внесення відповідної ініціативи не раз говорили чільні "слуги". Але поки дійшло тільки до ухвалення в парламенті 26 січня ц.р. президентського закону про всеукраїнський референдум.

Читайте також: Закон про референдум: Що ухвалила Рада і в чому небезпека

Невідомо, чи чують на Банковій застороги експертів щодо можливості використання потужного інструменту для просування популістських або контраверсійних питань. Тим, хто хоче розхитати ситуацію в країні, навіть не обов’язково турбуватися про результат волевиявлення: вже сам процес підготовки й організації референдуму противники державності зможуть використати для збурення людей через актуалізацію тих чи інших питань. Це може бути заборона продажу землі, регіональні мови та мова навчання в тих чи інших регіонах, консервація комуністичних ідолів… Та все, що завгодно, аж до порушення територіальних питань у "сприятливий" момент.

Такі прецеденти є в нашій новітній історії. Нагадаємо, окупацію частини території України російський агресор намагався "закріпити" саме через референдуми в Криму і "Л-ДНР". Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" діяв у нас із 1991 до 2009 року, за його нормами провели два всеукраїнські (грудень 1991 і квітень 2000) і понад 200 місцевих референдумів у різних регіонах країни. Більшість стосувалася змін адміністративно-територіального устрою (31,8%), назв населених пунктів (25,7%) і оргпитань (20,4%).

Можуть закинути, що місцеві референдуми проводяться в багатьох країнах світу. Так, але реально працюють вони там, де механізми демократії не імітуються, як у пострадянських державах, а використовуються в інтересах громадян. І де самі жителі усвідомлюють вагу свого голосу й не "ведуться" на проповіді популістів чи ворогів своїх держав. Одним словом, голосують не серцем чи іншими органами, а головою.

Утім, за умови врахування згаданих засторог все ж варто ліквідувати правовий вакуум і дозволити мешканцям громад реалізувати їхнє право ухвалювати рішення з питань місцевого значення. Зараз діють лише норми Конституції, які встановлюють можливість проведення всеукраїнських і місцевих референдумів, передбачений місцевий референдум і ст.7 Закону про місцеве самоврядування. Але відсутні механізми реалізації цього права громадян. Питання лише в тому, в якій формі та коли у влади дійдуть руки до виконання цього розпорядження президента.

Більше рад – менше прав у регіонів?

Чи не найбільшу інтригу вбачають оглядачі у несподівано оголошеному Зеленським створенні Конгресу місцевих та регіональних влад при президентові. Глава держави назвав його "майданчиком для діалогу та рішень". Озвучене перше завдання нової структури: розробка Муніципального кодексу України.

Більше світла на прикладні аспекти діяльності Конгресу пролив глава президентської адміністрації Андрій Єрмак. За його словами, Конгрес створюється за взірцем Конгресу Ради Європи та складатиметься з двох палат: Палати місцевих влад і Палати регіонів. Вони делегуватимуть по три представники до президії Конгресу, яка буде представлена вищими посадовими особами держави і засідатиме щомісяця. У Конгресу буде свій постійний офіс.

Чим допоможе країні нова бюрократична структура? Нагадаємо, спроби зібрати місцеві еліти в одній залі – поширена практика українських президентів. Рада регіонів була створена ще за часів Леоніда Кучми його указом від 20.09.1994 р. Періодично збиралася, щось обговорювала, чиновники про щось звітували…

У квітні 2010 року, відразу після обрання главою держави, консультативно-дорадчий орган із такою ж назвою реанімував Віктор Янукович. Його завданнями були визначені майже ідентичні до сказаного Зеленським речі: поліпшення інвестиційної привабливості регіонів і адміністративно-територіальна реформа. Про відповідні напрацювання Ради регіонів суспільство так і не почуло, зате у президента була нагода під оплески регулярно виступати в переповнених місцевими чиновниками залах.

П’ятим главою держави Петром Порошенком у квітні 2015 року була заснована Рада регіонального розвитку для сприяння взаємодії державних органів з органами місцевого самоврядування. Указом його наступника Зеленського її перейменували на Раду розвитку громад та територій, яка благополучно діє і донині і на якій вчора й прозвучали цитовані заяви. Згадаємо також, 30 вересня 2020 року Володимир Зеленський підписав указ про створення ще одної інституції – Ради соціального розвитку регіонів (її очолює не президент, а заступник керівника його офісу).

За півтора роки каденції шостого гаранта згадані органи засідали лічені рази: все обмежувалося відомою риторикою про сприяння розвитку територій, інвестиції та адмінреформу. Практичної користі місцевим владам від цих зібрань було обмаль – хіба що вони мали майданчик, де можна виступити перед президентом і його чиновниками. І тут раптом – Конгрес місцевих та регіональних влад. Деякі експерти побачили за цією ініціативою спробу Банкової спробувати виправити дисбаланси у своїх стосунках із регіональними елітами.

Цікаво також зауважити, що структура Конгресу схожа на прототип двопалатного парламенту. Чи не станемо ми очевидцями своєрідної апробації ідеї запровадження в Україні двопалатного парламенту, за яку ще 2000 року на кучмівському референдумі радо - 82,9% - проголосували українці? 

Втім не варто забувати, що у діяльності нинішніх облич, що уособлюють у державі поняття "центр", піарна складова часто превалює над всіма іншими аргументами і мотивами. Тож може виявитися, що і чергова відповідальна за роботу з регіонами структура, яка поки що здається п’ятим колесом до возу, зростатиме саме на ґрунті популізму та імпульсивних рішень керівництва держави. Та все ж зачекаємо перших засідань Конгресу…

Більше новин про події в Україні та світі на Depo.ua
 

Всі новини на одному каналі в Google News

Слідкуйте за новинами у Телеграм

Підписуйтеся на нашу сторінку у Facebook

deneme