Чи зможе новий закон про локалізацію захистити українського виробника: Інтерв'ю з економістом Віктором Скаршевським

Ухвалений Верховною Радою закон про локалізацію держзакупівель мав стати стимулом для розвитку вітчизняної промисловості, коли держава ставила б пріоритет для українських виробників при купівлі обладнання для муніципальних та державних потреб. Передбачалося, що парламент зафіксує відсоток участі саме українських товарів та послуг у цьому сегменті на досить високому рівні, що дало б поштовх економічному розвитку місцевих виробництв.

Однак на виході ми отримали закон, який не лише не відображає реального стану справ, де місцеві потужності хоч і за низхідною, але беруть участь у забезпеченні потреб країни у техніці, а й знизили цей поріг до 10%.

Закон №3739 "Про внесення змін до закону "Про публічні закупівлі", нагадаємо, було прийнято загалом минулого тижня. Він передбачає, що при проведенні всіх публічних закупівель (за рахунок держбюджету, муніципалітетів та державних підприємств) товари галузі машинобудування мусять хоч частково мати українське походження. Встановлено, що ступінь такої локалізації з 2022 року має бути не менше 10% з подальшим зростанням цього показника до рівня 40% у 2028. Цей показник розраховується за формулою, де враховано митну вартість сировини, матеріалів та деталей, вартість імпортної сировини і, власне, собівартість продукту, що закуповується.

У списку товарів, щодо якого "включаються" вимоги щодо локалізації: громадський транспорт, комунальна техніка, залізничний транспорт, вантажні автомобілі, авіабудування, екскаватори.

Один із авторів закону, нардеп від "Слуги народу" Дмитро Кисилевський висловив думку, що він дасть помітний ефект, оскільки не можна буде постачати державним замовникам (усім, хто підпадає під дію закону про публічні закупівлі) імпортну техніку без локалізації. "Це посил для іноземних компаній, які бажають продавати державі або муніципалітетам свою техніку: ми на вас чекаємо, але чекаємо з виробництвом в Україні. Якщо нині виробництва в Україні немає — будь ласка, купуйте українські комплектуючі для своєї техніки. Пріоритетом української держави має бути створення робочих місць в Україні для українських громадян, а не створення робочих місць в інших країнах за рахунок українців", — розповів нардеп в інтерв'ю " Діловій столиці ".

За загальної позитивної оцінки нового закону, залишається питання, наскільки ефективним для розвитку вітчизняної машинобудівної галузі буде такий захист та якою мірою українська влада здійснює протекціонізм своїх виробників в умовах жорсткої конкуренції з імпортом. Про це Depo.ua поговорив з експертом Growford Institute, економістом Віктором Скаршевським.

- Що таке локалізація і чому це питання постало в українському порядку денному тільки сьогодні?

Спроби локалізації робилися в Україні та раніше. Був певний досвід ще у 2009 році щодо сільськогосподарського машинобудування, коли було визначено список обладнання української сільськогосподарської техніки, що купується за державні гроші. Але це розпорядження Кабміну діяло лише у 2009 році.

Йдеться про те, що у нас 600-700 млрд. гривень на рік – публічні держзакупівлі. І проникнення імпорту тут – близько 40%. Перенаправлення цих коштів на внутрішнього українського виробника мало би добрий ефект. І локалізація спрямована на те, щоби знизити наш показник та стимулювати розміщення виробництва в Україні. Орієнтиром тут є та сама Європа та США, де показник імпортної складової продукції у держзакупівлях становить 5-8%.

Чому в нас такі заходи раніше предметно не вживали? Тому що українська влада підписувала різні міжнародні угоди, не прописуючи в них інтереси вітчизняних виробників і взагалі економічні інтереси країни. Наприклад, підписуючи ту ж Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, не передбачили суттєвого перехідного періоду, зокрема для внутрішніх закупівель, як це робили інші країни. Потім ми підписали та ратифікували угоду GPA (Угода про публічні закупівлі Світової організації торгівлі, ратифікована Верховною Радою у 2016 році). І там також повністю відкрили свої публічні закупівлі для іноземців.

- Проте ж зараз це питання виникло, а отже, є воля влади захищати вітчизняну економіку?

Навіть зараз, коли ухвалювали цей закон про локалізацію, це була не ініціатива уряду, як мало би бути за логікою, а ініціатива окремих депутатів Верховної Ради. Тобто виходить, що не уряд думає про розвиток української економіки, що входить до його функціоналу, а законодавці. Це дисбаланс у державному управлінні. Тому що ініціатором завжди має бути уряд, а Рада має забезпечувати законодавче підкріплення стратегій уряду. Але добре, що хоч від депутатів виходить ініціатива.

Вийшло, що закон про локалізацію виник не в рамках єдиної економічної політики, а став лише окремим фрагментом. І настільки це було фрагментарно, що між першим та другим читаннями ефективність закону знизилася практично вп'ятеро. Той самий GROWFORD Institute публікував дослідження, що якби закон був прийнятий у початковому вигляді, то ефект був би на рівні приблизно 0,5% зростання ВВП на рік. Це був би досить відчутний показник, бо за два-три роки це було б 1,5%. А це добрий стимул.

Але закон до другого читання був вихолощений під тиском Європейського Союзу та США. Перший момент стосується того, що під дію закону не підпадають ні ЄС, ні США, ні всі країни, які беруть участь у згаданому вище GPA. За найконсервативнішими оцінками – це від 20 до 50% усіх постачальників продукції машинобудування в Україні. Другий негативний момент – що у рази зменшено ступінь локалізації. Якщо спочатку цей показник у середньому планувався на рівні 35%, то в прийнятому законі це всього лише 10% української складової в тій продукції, яка потраплятиме до публічних закупівель.

Образно кажучи, можна перефарбувати в Україні вагон або автобус, що закуповується, і це вже буде 10% локалізації. Тобто ефект для українського виробництва буде, на жаль, мізерним.

Враховуючи два цих фактори за грубими прикидками, ефект закону зменшується вп'ятеро. Він буде просто незначним у такому вигляді.

У принципі, звісно, чудово, що такий закон ухвалено – це рух у правильному напрямку. Але ми бачимо за цим законом, наскільки впливають зовнішні сили та лобіюють свої інтереси. А ми поступаємося своїми інтересами. Ми не запускаємо свою економіку, а підтримуємо їхню економіку.

- Відомо, що Україна закуповує чимало продукції, зокрема й машинобудування, з Білорусії, а також з Китаю та інших азіатських країн, які в новому законі не підпадають під протекцію, як США та Європа. Як це вплине на структуру імпорту і чи не виявиться, що ми будемо змушені купувати товари дорожче, ніж зараз?

Я думаю, що сильно не вплине, тому що 10% і без того занадто маленький ступінь локалізації. Цих показників легко досягти навіть не застосуванням в механізмах, що імпортуються, українських складових, а просто набором якихось послуг – обслуговуванням, налаштуванням тощо.

До речі, ефективність застосування цього закону багато в чому залежатиме від Кабінету міністрів, оскільки для того, щоб закон почав працювати, потрібно буде прийняти ще велику кількість підзаконних актів: розробити методики, узгодити механізми...

-Якщо ми говоримо про локалізацію як про аспект державного протекціонізму, то передбачені законом заходи явно недостатні.

Так, на моє глибоке переконання, необхідно ширше застосовувати локалізацію. В нас поняття "протекціонізм" має певний негативний відтінок, але протекціонізмом займаються всі країни, включаючи розвинені. Якщо ми візьмемо Угоду про асоціацію з ЄС, то проти України, проти її сільгосптоварів діє 40 тарифних квот. Плюс, вже після підписання Євросоюз запровадив ще 12 квот на українську металургійну продукцію. У сумі виходить 52 квоти. Хоча ми ніби говоримо про зону вільної торгівлі. З боку України з імпорту сільгосптоварів діє лише три квоти. Три проти 52.

Ще один аспект – так званий промисловий безвіз, який міг би полегшити Україні експорт до Європи наших промислових товарів. Передбачено 27 сфер, у яких Україна могла би увійти до Європи зі своїми промтоварами: це й медичне обладнання, електрообладнання тощо. Але через 16 років, коли виникла ця тема, до попереднього списку потрапили лише три види продукції. Проте навіть щодо цих трьох видів Євросоюз зі свого боку не ухвалює необхідних рішень. Тобто, створює так звані нетарифні бар'єри. І цим захищає свою економіку від конкурентів.

А ось щодо сировини, то ЄС навпаки лобіює рішення про зняття мораторію на той самий експорт із України лісу-кругляка. Для того, щоб завантажити свою, європейську, деревообробну промисловість. Це і є протекція своїх. І це, за великим рахунком, нормально. Нормально задля інтересів ЄС.

Ненормально те, що Україна не захищає своїх виробників та свої інтереси. А якщо тільки хоч якось намагається це робити, то відбувається те, що сталося між першим та другим читанням закону про локалізацію.

Якщо звернутися, наприклад, до досвіду США, у них з 1933 діє закон під назвою "Купуй американське". А нещодавно було розширено дію цього закону до ступеня "купуй американське, наймай американців". І при цьому вони регулярно підвищують рівень локалізації своїх публічних закупівель. Простий приклад: щоб в Америці за державні чи муніципальні гроші купити автобус, він має бути на 70% виготовлений з американської продукції. А до 2018 року було 60%. Порівняйте з 10% відсотками локалізації в Україні.

- Така позиція властива лише цьому уряду, чи це системне явище?

Політика непросування, нерозвитку української економіки фіксується, по суті, у всіх меморандумах із Міжнародним валютним фондом, які підписували практично всі українські уряди, включаючи нинішній. У кожному з меморандумів прописується, наприклад, що Україна не даватиме жодних податкових пільг якимось окремим галузям чи пріоритетним напрямкам у промисловості. Цими ж меморандумами практично гальмується розвиток тих самих індустріальних парків, застопорилося запровадження вільних економічних зон.

А це саме ті інструменти, які уряди всіх країн застосовують для розвитку своєї промисловості: США, Китай, Туреччина, Польща разом з іншими європейськими країнами. А українська влада в особі підписантів меморандумів – президента, прем'єра та голови Нацбанку – просто бере на себе зобов’язання не розвивати українську економіку.