Сможет ли новый закон о локализации защитить украинского производителя: Интервью с экономистом Виктором Скаршевским

Принятый Верховной Радой закон о локализации госзакупок должен был стать стимулом для развития отечественной промышленности, когда государство ставило бы приоритет для украинских производителей при покупке оборудования для муниципальных и державных нужд. Предполагалось, что парламент зафиксирует процент участия именно украинских товаров и услуг в этом сегменте на достаточно высоком уровне, что дало бы толчок экономическому развитию местных производств.

Однако на выходе мы получили закон, который не только не отображает реального состояния дел, где местные мощности хоть и по нисходящей, но участвуют в обеспечении потребностей страны в технике, но и снизили этот порог до 10%.

Закон №3739 "О внесении изменений в закон "О публичных закупках", напомним, был принят в целом на прошлой неделе. Он предусматривает, что при проведении всех публичных закупок (за счет госбюджета, муниципалитетов и государственных предприятий) товары отрасли машиностроения должны хоть частично иметь украинское происхождение. Установлено, что степень такой локализации с 2022 года должна быть не меньше 10% с последующим ростом этого показателя до уровня 40% в 2028 году. Этот показатель рассчитывается по формуле, где учтены таможенная стоимость сырья, материалов и деталей, стоимость импортного сырья и, собственно, себестоимость закупаемого продукта.

В списке товаров, относительно которого "включаются" требования о локализации: общественный транспорт, коммунальная техника, железнодорожный транспорт, грузовые автомобили, авиастроение, экскаваторы.

Один из авторов закона, нардеп от "Слуги народа" Дмитрий Кисилевский высказал мнение, что он даст заметный эффект, так как нельзя будет поставлять государственным заказчикам (всем, кто подпадает под действие закона о публичных закупках) импортную технику без локализации. "Это посыл для иностранных компаний, желающих продавать государству или муниципалитетам свою технику: мы вас ждем, но ждем с производством в Украине. Если в настоящее время производства в Украине нет — пожалуйста, покупайте украинские комплектующие для своей техники. Приоритетом украинского государства должно быть создание рабочих мест в Украине для украинских граждан, а не создание рабочих мест в других странах за счет украинцев", - рассказал нардеп в интервью "Деловой столице".

При общей позитивной оценке нового закона, остается вопрос, насколько эффективным для развития отечественной машиностроительной отрасли будет такая защита и в какой мере украинская власть осуществляет протекционизм своих производителей в условиях жесткой конкуренции с импортом. Об этом Depo.ua поговорил с экспертом Growford Institute, экономистом Виктором Скаршевским.

- Что такое локализация и почему этот вопрос появился в украинской повестке дня только сегодня?

Попытки локализации предпринимались в Украине и ранее. Был определенный опыт еще в 2009 году по сельськохозяйственному машиностроению, когда был определен список оборудования украинской селькохозяйственной техники, приобретаемой за государственные деньги. Но это распоряжение Кабмина действовало только в 2009 году.

Речь о том, что у нас 600-700 млрд гривен в год – публичные госзакупки. И проникновение импорта здесь – около 40%. Перенаправление этих средств на внутреннего украинского производителя имело бы хороший эффект. И локализация направлена на то, чтобы снизить наш показатель и стимулировать размещение производства в Украине. Ориентиром здесь являются та же Европа и США, где показатель импортной составляющей продукции в госзакупках составляет 5-8%.

Почему у нас такие меры ранее предметно не применялись? Потому что украинские власти подписывали направо и налево разные международные соглашения, не прописывая в них интересы отечественных производителей и вообще экономические интересы страны. Например, подписывая то же Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, не предусмотрели существенный переходной период например для внутренних закупок, как это делали другие страны. Потом мы подписали и ратифицировали соглашение GPA (Соглашение о публичных закупках Всемирной организации торговли, ратифицированное Верховной Радой в 2016 году). И там тоже полностью открыли свои публичные закупки для иностранцев.

- Однако же сейчас этот вопрос возник, а значит есть воля власти защищать отечественную экономику?

Даже сейчас, когда принимали этот закон о локализации, это была не инициатива правительства, как должно было бы быть по логике, а инициатива отдельных депутатов Верховной Рады. То есть получается, что не правительство думает о развитии украинской экономики, что входит в его функционал, а законодатели. Это дисбаланс в государственном управлении. Потому что инициатором всегда должно быть правительство, а Рада должна обеспечивать законодательное подкрепление стратегий правительства. Но хорошо, что хоть от депутатов исходит инициатива.

И получилось, что закон о локализации возник не в рамках единой экономической политики, а стал только отдельным фрагментом. И настолько это было фрагментарно, что между первым и вторым чтениями эффективность закона снизилась практически в пять раз. Тот же GROWFORD Institute публиковал исследование, что если бы закон был принят в первоначальном виде, то эффект был бы на уровне приблизительно 0,5% роста ВВП в год. Это был бы достаточно ощутимый показатель, потому что за два-три года это были бы 1,5%. А это хороший стимул.

Но закон ко второму чтению был выхолощен под давлением Европейского Союза и США. Первый момент касается того, что под действие закона не подпадают ни ЕС, ни США, ни все те страны, которые участвуют в упомянутом выше GPA. По самым консервативным оценкам – это от 20% до 50% всех поставщиков продукции машиностроения в Украине. Второй негативный момент – что в разы уменьшена степень локализации. Если изначально этот показатель в среднем планировался на уровне 35%, то в принятом законе это всего-навсего 10% украинской составляющей в той продукции, которая будет попадать в публичные закупки.

Образно говоря, можно перекрасить в Украине закупаемый вагон или автобус, и это уже будет 10% локализации. То есть эффект для украинского производства будет, к сожалению, мизерный.

Учитывая два этих фактора по грубым прикидкам эффект закона уменьшается в пять раз. Он будет просто незначительным в таком виде.

В принципе, конечно, замечательно, что такой закон принят – это движение в правильном направлении. Но мы видим по этому закону, насколько влияют внешние силы и лоббируют свои интересы. А мы поступаемся своими интересами. Мы не запускаем свою экономику, а поддерживаем их экономики.

- Известно, что Украина закупает довольно много продукции, в том числе и машиностроения, из Белоруссии, а также из Китая и других азиатских стран, которые в новом законе не подпадают под протекцию, как США и Европа. Как это повлияет на структуру импорта и не окажется ли, что мы будем вынуждены покупать товары дороже, чем сейчас?

Я думаю, что сильно не повлияет, потому что 10% и без того – слишком маленькая степень локализации. Этих показателей легко достичь даже не применением в импортируемых механизмах украинских составляющих, а просто набором каких-то услуг – обслуживанием, настройкой и т.д.

Кстати, эффективность применения данного закона будет во многом зависеть от Кабинета министров, поскольку для того, чтобы закон начал работать нужно будет принять еще большое количество подзаконных актов: разработать методики, согласовать механизмы…

-Если мы говорим о локализации, как об аспекте государственного протекционизма, то предусмотренные законом меры явно недостаточны…

Да, по моему глубокому убеждению, необходимо шире применять локализацию. У нас понятие "протекционизм" имеет определенный негативный оттенок, но протекционизмом занимаются все страны, включая развитые. Если мы возьмем Соглашение об ассоциации с ЕС, то против Украины, против ее сельхозтоваров, действует 40 тарифных квот. Плюс, уже после подписания Евросоюз ввел еще 12 квот на украинскую металлургическую продукцию. В сумме получается 52 квоты. Хотя мы будто бы говорим о зоне свободной торговли. Со стороны же Украины по импорту сельхозтоваров действует всего три квоты. Три против 52.

Еще один аспект – так называемый промышленный безвиз, который бы мог облегчить Украине экспорт в Европу наших промышленных товаров. Предусмотрено 27 сфер, в которых Украина могла бы войти в Европу со своими промтоварами: это и медицинское оборудование, электрооборудование и так далее. Но по прошествии 16 лет, когда возникла эта тема, в предварительный список попали только три вида продукции. Но даже относительно этих трех видов Евросоюз со своей стороны не принимает необходимых решений. То есть создает так называемые нетарифные барьеры. И тем самым защищает свою экономику от конкурентов.

А вот по поводу сырья, то ЕС наоборот, лоббирует решение о снятии моратория на тот же экспорт из Украины леса-кругляка. Для того, чтобы загрузить свою, европейскую, деревообрабатывающую промышленность. Это и есть протекция своих. И это, по большому счету, нормально. Нормально для интересов ЕС.

Ненормально то, что Украина не защищает своих производителей и свои интересы. А если только хоть как-то пытается это делать, то происходит то, что произошло между первым и вторым чтением закона о локализации.

Если обратиться, например, к опыту США, у них с 1933 года действует закон под названием "Покупай американское". А недавно было расширено действие этого закона до степени "покупай американское, нанимай американцев". И при этом они регулярно повышают степень локализации своих публичных закупок. Простой пример. Например, чтобы в Америке за государственные или муниципальные деньги купить автобус, он должен быть на 70% сделан из американской продукции. А до 2018 года было 60%. Сравните с 10% процентами локализации в Украине.

- Такая позиция свойственна только этому правительству, или это системное явление?

Политика непродвижения, неразвития украинской экономики фиксируется, по сути, во всех меморандумах с Международным валютным фондом, которые подписывали практически все украинские правительства, включая нынешнее. В каждом из меморандумов прописывается, например, что Украина не будет давать никаких налоговых льгот каким-то отдельным отраслям или приоритетным направлениям в промышленности. Этими же меморандумами фактически тормозится развитие тех же индустриальных парков, застопорилось введение свободных экономических зон.

А это именно те инструменты, которые правительства всех стран применяют для развития своей промышленности: и США, и Китай, и Турция, и Польша вместе с другими европейскими странами. А украинская власть в лице подписантов меморандумов – президента, премьера и главы Нацбанка – просто берет на себя обязательства не развивать украинскую экономику.