Избирательный кодекс: Почему депутаты лишь приоткрыли партийные списки

Верховная Рада приняла Избирательный кодекс. Правда, сделать это парламентариям девятого созыва пришлось повторно: впервые документ был принят 11 июля "предшественниками" восьмого созыва, но получил вето президента Зеленского.

История длиною в десятилетия

Принятие этого важнейшего законопроекта, наиболее масштабного для парламента прошлого созыва, стало длинной мелодией, которая начала звучать более десятилетия назад и затянулась на все время работы Рады №8.

Проекты избирательных кодексов разрабатывались и в 2007-м, и в 2008-м, и в другие годы. Нынешний, принятый с правками, документ, авторами которого являются тогдашние нардепы Андрей Парубий, Александр Черненко и Леонид Емец (среди авторов также – депутаты предыдущих созывов Юрий Ключковский, Наталия Богашева и ученая Л. Колисецкая) появился в Раде еще 2 октября 2015-го. Он был разработан на основе проекта Избирательного кодекса, созданного под руководством Юрия Ключковского и зарегистрированного в Раде шестого созыва, в марте 2010 года. Тот проект получил положительное заключение Венецианской Комиссии, но в 2012-м его сняли с рассмотрения.

В первом чтении проект Парубия и Ко приняли 7 ноября 2017 года – минимально необходимыми 226 голосами, что стало неожиданностью для самих депутатов и наблюдателей: кодекс предусматривает отказ от мажоритарной составляющей выборов в парламент, против чего выступали, естественно, сами же мажоритарщики.

Только через два года Избирательный кодекс был принят в целом 230 голосами, причем голосов хватило лишь с 17-й попытки. Этому предшествовало длительное обсуждение: более месяца депутаты рассматривали 4568 поправок к кодексу. Спикер Парубий подписал документ 27 августа, но уже 14 сентября новый президент Владимир Зеленский вернул кодекс со своими предложениями для повторного рассмотрения депутатам уже нового созыва.

Чем недоволен президент

Как и каждый кодекс, этот документ систематизировал и свел в систему правила и нормы проведения выборов всех уровней. Поэтому его появление является положительным явлением. Но, как всегда, дьявола следует искать в деталях. Поищем.

Избирательный кодекс (ИК) изначально соединил в себе пять законов: о выборах президента, народных депутатов, местных выборах, о Центризбиркоме и о Государственном реестре избирателей. Правда, принятая с предложениями президента версия исключила из этого перечня законы о ЦИК и Госреестре избирателей – сохранили силу соответствующие отдельные законы.

Кодекс предусматривает введение пропорциональной избирательной системы с открытыми партийными списками на выборах народных депутатов, а также изменение избирательной системы на местных выборах.

В чем суть 17 предложений президента к ИК? Одно из основных замечаний заключалось в том, что (цитируем по сопроводительным материалам к предложениям Зеленского) "несмотря на задекларированное введение избирательной системы с открытыми региональными списками, кодекс содержит положения, которые являются характерными именно для закрытых списков". В частности, по мнению гаранта, волеизъявление избирателей нивелирует норма о том, что партия гарантированно получает 10 мандатов, которые распределяются по очередности в общегосударственных списках. Это гарантирует прохождение кандидатов в Раду независимо от результатов персонифицированного голосования.

Также глава государства обеспокоен возможностью распределения компенсационных мандатов на общегосударственном уровне без влияния голосов избирателей на продвижение кандидатов.

Упрекает президент и в том, что в принятом кодексе не выдержан принцип гендерного равенства, не обеспечен равный доступ всех кандидатов и субъектов их выдвижения в представительство в избирательных комиссиях, не предусмотрено достаточное обеспечение реализации избирательных прав отдельных категорий лиц.

Кроме того, положения ветированного ИК, по мнению Зеленского, усложняют соблюдение требований ценза оседлости, ограничивают право общественных организаций обжаловать в суде решение ЦИК об официальных наблюдателях на выборах президента и народных депутатов и предусматривают обращение ЦИК в Конституционный Суд относительно официального толкования Конституции и законов Украины. Еще одно замечание президента касается целесообразности экономии бюджетных средств путем отмены возмещения расходов на агитацию для партий, которые на выборах получили 2% голосов, и некоторым другим субъектам избирательного процесса.

Что получилось у депутатов

"Избирательный кодекс имеет как прогрессивные, так и неэффективные положения, что стало результатом учета различных политических интересов", - такую оценку документу дала Общественная сеть ОПОРА в специальном заявлении. Как один из главных результатов принятия кодекса руководитель ОПОРЫ Ольга Айвазовская отметила, что "мажоритарка ушла в небытие с 1 января 2020 года".

Именно с первого дня нового года, а не с декабря 2023-го, как предполагалось до сих пор, вступит в силу принятый 19 декабря Избирательный кодекс в случае его подписания президентом.

Главное: на выборах народных депутатов, депутатов областных и городских советов (90 и более тысяч избирателей) задекларировано применение пропорциональной избирательной системы с открытыми списками. То есть избиратель будет голосовать не только за партию, а за конкретного кандидата.

Почему только задекларировано? Потому что на выходе мы можем получить не открытую, а "приоткрытую" избирательную систему. В окончательной согласованной редакции депутаты отказались от предложения президента ввести полностью открытые избирательные списки партий. И это сохраняет почву для замечаний скептиков. В ОПОРЕ отмечают, что последняя версия кодекса будет способствовать усилению партийного влияния на распределение мандатов и уменьшение роли волеизъявления избирателей относительно конкретных персон в списках.

Остановимся на этом моменте более подробно. В принятом проекте Избирательного кодекса депутаты все-таки сохранили защищенные от влияния голосов избирателей, 9 мандатов (на 1 меньше, чем в ветированном варианте) и слишком высокий барьер для продвижения кандидатов в списках. Для продвижения к верхней части регионального списка кандидатам надо набрать не менее 25% национальной избирательной квоты (не менее 7 тысяч, если брать за основу результаты нынешних выборов). Если избиратели откажутся от персонифицированного голосования, кандидатам от проходной партии будет сложно преодолеть такой барьер. В таком случае мандаты будут распределяться в порядке очередности, определенном партией. На практике это означает, что система будет работать как закрытая пропорциональная. Это, считают в ОПОРЕ, поможет, прежде всего, мелким партиям, потому что непропорционально большое число их кандидатов получит мандаты по партийной очередности.

Неудобной, сложной для восприятия избирателем считают специалисты форму избирательного бюллетеня, которую вводит новый кодекс. Избиратель поддерживает весь список партии и по желанию может указать порядковый номер выбранного им кандидата от этой партии в конце текста бюллетеня. Необходимость дважды ставить отметки и неудобное расположение места для номера конкретного кандидата может стимулировать избирателей голосовать только за партии, минуя возможность поддержать ее конкретного представителя.

Еще один недостаток ИК: число депутатских мандатов в каждом регионе будет зависеть от активности избирателей в нем. Чем выше явка, тем большим будет представительство избирательного округа в парламенте. Тогда как в развитых странах количество мандатов зависит от количества зарегистрированных избирателей в регионах, что обеспечивает пропорциональное представительство всех регионов в парламенте, которое не зависит от явки, уровень которой может зависеть даже от погоды в день голосования.

По мнению ОПОРЫ, в Избирательном кодексе не решены вопросы агитации в Интернете и прозрачности источников ее финансирования. Парламенту не удалось сделать шаг вперед относительно учета роли социальных сетей и Интернета в избирательном процессе: в этой части кодекс остался устаревшим.

Остались недостаточно прописанным в законодательстве Украины и вопрос неотвратимости наказания за избирательные преступления. Спорным является и исключение положений о ЦИК и Государственном реестре избирателей из Избирательного кодекса и сохранение в действие специальными законами. Аналитики имеют замечания и к процедуре принятия кодекса. По регламенту Рады, депутаты должны голосовать исключительно за предложения президента. Но профильный комитет парламента фактически переписал кодекс, исключив из него целые главы, почти половину текста: статей в кодексе стало 289 вместо 553 в варианте, принятом Радой предыдущего созыва. Да, это стало политическим консенсусом, необходимым для поддержки проекта. Но это же создает основания для обжалования кодекса в Конституционном суде из-за процедурных нарушений.

Среди позитивов документа можно вспомнить устранение препятствий для участия в выборах крупных мобильных групп граждан. Речь идет о защите избирательного права внутренне перемещенных лиц, трудовых мигрантов, других мобильных внутри страны граждан. Теперь такие граждане смогут обратиться в органы ведения Реестра избирателей с мотивированным заявлением об изменении избирательного адреса для голосования на выборах всех уровней.

Усилены гарантии участия в избирательном процессе людей с инвалидностью. Кабинету министров поручено обеспечить постоянный мониторинг доступности избирательных участков для людей с инвалидностью на основании разработанных критериев, а местная власть обязана до 2025 года обеспечить стандарты доступности всех избирательных участков.

Отметили в ОПОРЕ прогресс по вопросам избирательных данных. В частности, в новом кодексе урегулировано обнародование решений ЦИК и всех окружных избиркомов в виде набора данных в пригодном для машинного считывания формате. Но, по мнению ОПОРЫ, перечень доступных избирательных данных является незначительным и парламенту целесообразно расширить возможности доступа общества к информации о выборах.

Впервые предусмотрена возможность для общественных организаций зарегистрировать наблюдателей в ЦИК. Исключен ряд оснований для отказа и отмены регистрации кандидатов, необоснованного усиления полномочий ЦИК.

Поэтому, несмотря на многочисленные существенные замечания, сам по себе факт появления в Украине целостного Избирательного кодекса аналитики считают позитивным моментом. Но нардепам вместе со специалистами есть над чем работать в плане совершенствования положений кодекса. Поэтому важно, чтобы парламентарии, особенно из фракции "Слуга народа", выполнили свое обещание вернуться к совершенствованию кодекса уже с начала 2020 года. Не менее важно, чтобы процесс совершенствования вновь не затянулся на десятилетия. Потому что учитывая масштабность документа, складывается именно такое впечатление.