Реформа від Шмигаля: Чому децентралізація починається спочатку

ПІсля того, як реформа териториально-адміністративного устрою забуксувала, і наприкінці минулого року президент відкликав свій законопроект щодо змін до Конституції, у міністерстві розвитку громад та територій заговорили про новий формат децентралізації. Який, буцімто, вже не буде таким суперечливим і не викличе обурення у суспільстві - як це сталося з попереднім проектом.

Depo.ua намагається зрозуміти, що замислила влада і як вплине на процес те, що віжки децентралізації опинилися у руках нового міністра розвитку громад і територій та віцепрем'єра Дениса Шмигаля.

Історія питання

Проект змін територіального та адміністративного влаштування України новий президент Володимир Зеленський подав до парламенту у грудні минулого року. Вже у січні Рада мала б відправити його до Конституційного суду на погодження (оскільки проектом передбачаються зміни Основного закону), дочекатись відповіді і ухвалити вже цього року аби осінні місцеві вибори проводити на новій законодавчій основі.

Задум під назвою "децентралізація" мав на увазі розширення повноважень і компетенцій регіонів. Йшлося про те, що місцеві громади та місцеве самоврядування на рівні більш крупних утворень (округів та областей) отримають більше повноважень розпоряджатись і місцевими ресурсами, і грошовими коштами.

Відповідно до поданого президентом нового проекту передбачається, що основою влади в Україні будуть місцеві громади.

Далі громади об'єднуються в округи, які замінять собою нинішні райони.Округів мало залишитись близько 100, тоді як районів на сьогодні - у кілька разів більше. Наступний рівень – обласний. Кожна область мала б об'єднати від трьох до 10 округів.

В областях та округах замість нинішніх голів ОДА та РДА мали б з'явитися префекти. І передбачалося, що окрім нагляду за дотриманням законів громадами, радами та їхними повноважними представниками, префекти, як і теперішні очільники обласних державних адміністрацій, нестимуть "тягар" координації на місцях державних органів виконавчої влади. 

Натомість обласні та окружні ради за президентським проектом зазнавали утисків. При тому, що вони отримували можливість створювати власні виконавчі органи для господарювання на ввірених їм територіях, ставало очевидним, що особливої самостійності радам не дадуть. Більше того – їм закручували гайки так, щоб вони ще більше аніж раніше були покірними і залишались в траєкторії руху центральної влади.

Критично сприйняло суспільство і план щодо Донбасу, який проглядав у цьому проекті. Головна зрада, на думку експертів, полягала в тому, що якщо раніше адміністративно-територіальний устрій України в частині встановлення меж областей та їх правового статусу був чітко окреслений в Конституції України, то у своєму проекті Зеленський запропонував перевести це питання у площину законів. Коли утворення і ліквідацію областей в ручному режимі могла б здійснювати Верховна Рада хоч щотижня. Фактично ця пропозиція прочиталася як можливість створювати хоч федеральні округи та автономії. І в цьому побачили загрозу ручної федералізації Донбасу на догоду Путіну.

Вже у січні 2020 року, коли парламент мав голосувати за відправку проекту на експертизу у Конституційний суд, президент відкликав проект - нібито, почувши суспільство і зрозумівши, що реформа потребує доопрацювання.

Це зняло певне напруження і внесло ясність у питання проведення осінніх виборів: з огляду на таку затримку запровадти реформу до осені навряд чи вдасться і вибори відбудуться у традиційному форматі - обиратимемо мерів, міські, районні та обласні ради.

Дезорганізація децентралізації

Треба сказати, що ідеологом попереднього варіанта реформи був лідер "Слуги народу" Олександр Корнієнко, який досить критично сприйняв невдачу з так ніжно випестованим ним проектом. І, схоже, умив руки від подальшої участі цьому процесі.

Натомість уряд отримав нового міністра розвитку громад і територій та віцепрем'єра Дениса Шмигаля, який має тепер навантаження з розробки та просування реформи. Але конкретного бачення нового крою України, схоже, ще немає.

Так, в інтерв'ю Інтерфакс-Україна Шмигаль заявив, що на "сьогодні точно ні в президента, ні в голови Верховної Ради, ні в прем’єр-міністра, ні в мене немає остаточної відповіді або якогось нав’язливого бачення, якими мають бути ці зміни". Ці слова міністра можна зрозуміти як те, що конкретної концепції реформування у міністерстві поки що немає і все починається з чистого аркуша.

В той же час, за словами віцепрем'єра, в міністерстві зараз працюють над форматом проведення "швидкої, але дуже широкої суспільної дискусії". Там хочуть почути думку місцевих еліт, потім обговорити питання з міжнародними експертами та представниками Венеціанської комісії. І лише тоді вносити проект у парламент.

Зі слів новопризначеного чиновника можна зрозуміти, що він живе надією провести реформу ще цього року. "В принципі, думаю, що ми в березні вийдемо уже на фінальне бачення, яке узгодимо з комітетами Верховної Ради і будемо готувати для передачі в парламент. У нас, звичайно, буде ще певний люфт в плюс-мінус місяць для виправлення можливих помилок і неточносте, врахування побажань світових експертів. Але в березні місяці ми хочемо виходити на фінішну пряму", - заявив Шмигаль.

При цьому в голові у міністра "вихід на фінішну пряму" цілком укладається з паралельним продовженням принципових дискусій по субрегіональному рівню: "Тобто, питання чи бути районним радам, районним адміністраціям, чи бути округам, чи бути областям. Тут питання насправді полягає в тому, де буде концентруватися регіональний рівень управління і координації: в областях чи районах. Бо функцій залишиться не так багато при передачі повноважень на місця, щоб поділити їх і на області і на райони. Виходить так, що може бути сильна обласна влада і декілька функцій в районних або окружних. Або навпаки – обласна влада буде слабка, але будуть сильні округи чи райони, а один з районів буде на себе забирати дві-три обласні функції".

Цей когнітивний дисонанс, коли міністр цілком припускає можливість ухвалювати реформу при тому, що буде продовжуватись дискусія про формат влади на місцях, може свідчити про дві речі. Або новий куратор реформи ще не розібрався у суті того, об що розбилася попередня спроба децентралізації. Або переможні реляції про якнайшвидше виконання поставленої задачі є не більше ніж піаром. А вся ця, власне, децентралізація, є для міністра лише нав'язливим і не дуже приємним додатком до такої жаданої можливості нарешті поринути у реформування більш сочної будівельної галузі. 

Так чи інакше, але воля влади до проведення адміністративно-територіальної реформи і наведення ладу у хаотично-анархічному формуванні ОТГ, схоже, вичерпується. І місцеві еліти справді можуть дещо видихнути і спокійно готуватись до осінніх виборів.

Читайте також: Перекроїти неньку: Навіщо Зеленський змінює територіальний устрій України