Контракт Тимошенко для Коломойського: Чи зроблять з Зеленського царя Додона

Зміст проекту закону про президента України, яким володіє редакція Depo.ua, дозволяє зробити припущення, що до підготовки документа доклала руку фракція "Батьківщини", надто вже, виписаний у законопроекті новий баланс владних повноважень нагадує "парламентську республіку канцлерського типу". Проте це лише припущення, оскільки авторів законопроекту у документі не вказано.

Не виключено, що в підготовці цього законопроекту брав участь і міністр внутрішніх справ Арсен Аваков, який свого часу неодноразово піднімав питання скорочення повноважень президента. І тепер цей проект може бути запропонований групі Володимира Зеленського на чолі з Ігорем Коломойським, у разі його перемоги на президентських виборах. Таким чином, за підтримку під час кампанії Зеленському доведеться заплатити серйозним урізанням повноважень.

Також важливо зазначити, що законопроект не передбачає внесення змін до Конституції України і перерозподіляє владні повноваження в рамках чинного Основного Закону. Останнє, швидше за все, пов'язане з тим, що до чергових парламентських виборів необхідних трьох сесій для внесення змін у Конституцію у депутатів вже немає, і теперішній склад парламенту точно не встигне ці зміни внести. Проте, у підготовленому документі досить багато слабких місць, які, якщо й не суперечать Конституції явно, можуть бути так трактовані.

"Додонізація" посади президента

Найголовнішою частиною законопроекту є серйозне скорочення повноважень президента при посиленні ролі парламенту і прем'єра. Зупинімося на ключових новелах. Так, стаття 9 серйозно обмежує кадрові кроки президента. Зокрема, він вносить подання про призначення міністра оборони, міністра закордонних справ за пропозицією коаліції депутатських фракцій і не може вказати в поданні про призначення ВР іншу особу на ці посади, аніж ті, які зазначені в пропозиції коаліції. Якщо президент не вносить подання про призначення голів Міноборони та МЗС у 15-денний термін, то повноваження цих міністрів тимчасово здійснюють виконуючі обов'язки.

У статті 42 прем'єр-міністр отримує нові повноваження. Зокрема, надає доручення про початок дисциплінарного провадження щодо керівників місцевих органів виконавчої влади, їхніх заступників; здійснює повноваження секретаря Ради національної безпеки і оборони, ініціює перед президентом рішення про формування персонального складу РНБО або внесення до нього змін, призначає тимчасово виконуючого обов'язки міністра оборони, міністра закордонних справ, голови СБУ, голови Нацбанку у випадках, які визначено законом. Окрім того, може вносити президенту пропозиції щодо призначення на посаду та звільнення з посади голів СБУ, НБУ і членів його ради, членів Нацради з питань телебачення і радіомовлення, голів дипломатичних представництв, вищого командування ЗСУ та інших військових формувань.

Прем'єр також може ініціювати перед президентом прийняття рішень про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, про проголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, рішення про внесення до ВР подання про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування Збройних Сил, інших військових формувань, утворених відповідно до законів про оголошення стану війни.

Голова уряду призначає на посаду за поданням Міністра внутрішніх справ та звільняє з посади командувача Національної гвардії, призначає голову Держприкордонслужби, директорів НАБУ та ДБР. Він же вносить в Кабінет міністрів мотивоване подання про утворення Військового кабінету, визначає його персональний склад, здійснює загальне керівництво впровадженням та виконанням заходів правового режиму воєнного стану, здійснює стратегічне керівництво ЗСУ, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами через Генеральний штаб Збройних Сил України, здійснює загальне керівництво Службою зовнішньої розвідки та розвідувальними органами України. Для здійснення прем'єр-міністром своїх повноважень у складі Секретаріату Кабінету міністрів утворюється патронажна служба - апарат прем'єр-міністра України.

Автори законопроекту пропонують дати голові уряду можливість видавати свої накази, які не мають нормативного характеру. Накази він підписує особисто. Цей наказ може бути оскаржено в суді в порядку та у випадках, встановлених законом. Новелою є і створення урядових комітетів, де буде проходити попередній розгляд проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, які подаються на розгляд Кабінету міністрів. У цій же статті регламентується робота зазначених комітетів.

Ініціатори законопроекту обрізають повноваження президента у сфері держбезпеки. Зокрема, СБУ підпорядковується прем'єру і є підзвітною парламенту. Він же затверджує загальну структуру Служби та її чисельність. Голова Служби безпеки призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою за поданням президента України. Але, з моменту припинення повноважень голови СБУ з інших підстав, ніж звільнення, й до призначення нового керівника, його повноваження тимчасово здійснює в. о., призначений прем'єр-міністром після обов'язквоих консультацій з профільним комітетом парламенту. Контроль за діяльністю СБУ здійснює не президент, а парламент, зокрема, профільний комітет. Як було згадано вище, обмеження ролі президента стосуються також Національного банку, Нацради з питань телебачення і радіомовлення, оборонного концерну (його наглядова рада складається з п'яти членів, всі призначаються Кабміном).

Також уточнюється процедура призначення голів держадміністрацій в регіонах. Їх призначає президент - за поданням Кабінету міністрів, а самі кадрові пропозиції уряду вносить Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Щоб призначити керівника в регіонах, президенту дається максимум 5 днів. Звільняє голову місцевої адміністрації президент з подачі уряду, але може також звільнити з посади у разі висловлення недовіри більшістю голосів від складу відповідної ради.

Посли призначаються і звільняються з посад президентом, але після проведення обов'язкових консультацій з прем'єр-міністром і міністром закордонних справ. Кандидатури, які претендують на призначення голів дипломатичних представництв, повинні бути схвалені профільним комітетом Верховної Ради. Прем'єр-міністр може ініціювати перед президентом прийняття рішення про призначення або звільнення голів дипломатичних представництв. Президента пропонується обмежити навіть у присвоєнні дипломатичних рангів: він не може надати вищий дипломатичний ранг особі, кандидатура якої не була схвалена відповідним комітетом ВР.

Голова уряду керує ВСУ, іншими військовими формуваннями та органами правопорядку в особливий період. Для цього при ньому може бути створено Військовий кабінет як координаційний дорадчий орган. При цьому із закону про оборону України пропонується взагалі виключити статтю про ставку верховного головнокомандувача. Автори законопроекту також пропонують підпорядкувати міністра оборони прем'єр-міністру. Президент вносить до ВРУ подання про призначення міністра оборони за пропозицією коаліції депутатських фракцій. Та й начальник Генштабу призначається на посаду і звільняється з посади президентом за вмотивованою пропозицією прем'єр-міністра. Цю пропозицію голова уряду попередньо повинен схвалити у профільному комітеті парламенту. Стратегія національної безпеки розробляється Міністерством оборони та затверджується Кабінетом міністрів.

Що залишається президенту? Канцелярія, в яку перетворюється нинішня Адміністрація президента. Недоторканність при виконанні функцій. На неї автори законопроекту не зазіхають. А ось по закінченню повноважень недоторканності немає. Як і сьогодні, президент представляє державу в міжнародних відносинах, є Верховним головнокомандувачем Збройних Сил України, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою, звертається з посланням до народу, приймає громадянство України, припиняє його, надає притулок в Україні, здійснює помилування, нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними, бере участь у заходах державного протоколу і церемоніалу.

Голова країни може достроково припинити повноваження Верховної Ради і призначити позачергові вибори (підстави для цього не зазнали змін), може зупиняти дію актів Кабміну, мотивуючи їх невідповідністю Конституції, але при цьому обов'язково звертається до Конституційного суду, його право - також вносити до парламенту питання про відповідальність уряду. При цьому закон встановлює додаткові запобіжники на випадок, якщо голова держави, по-перше, спробує узурпувати владу, по-друге, виявиться некомпетентним і тому нездатним до виконання своїх функцій.

Зелене світло імпічменту

Крім урізання повноважень голови держави, законопроект передбачає ліквідацію "білих плям" в процедурі імпічменту президента, що робили цю процедуру технічно нездійсненною всі останні роки.

Нагадаємо, процедуру відсторонення президента від влади в порядку імпічменту прописано в статті 111 Конституції України, яка передбачає, що, для позбавлення президента влади, народним депутатам потрібно ініціювати питання про усунення президента в порядку імпічменту простою більшістю голосів. Далі депутати повинні створити спеціальну тимчасову слідчу комісію для розслідування фактів "державної зради або іншого злочину" (саме так Конституція формулює можливі підстави для імпічменту), які було здійснено президентом. При цьому до складу такої комісії мають входити спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.

Після того, як СТСК проведе розслідування, її звіт повинен розглянути парламент, і тепер вже конституційною більшістю в 300 голосів офіційно звинуватити президента у вчиненні злочину. Далі процедура передбачає направлення звинувачення парламенту до Конституційного суду та Верховного суду. І той, і інший повинні погодитися зі звинуваченнями депутатів і винести відповідний вердикт. І тільки в разі, якщо обидва суди дадуть добро, питання знову повертається до депутатів, аби ті прийняли остаточне рішення, тільки тепер їм треба вже не 300 голосів, а три чверті від конституційного складу Ради, тобто 339 голосів.

Ця конституційна процедура на сьогоднішній день не може бути реалізованою, оскільки закону про "спеціальні тимчасові слідчі комісії" не існує, як не існує й категорії "спеціальних слідчих і прокурорів", на цій стадії за нинішнього законодавства процедура гальмувала б намертво. І підготовлений депутатами законопроект усуває цю проблему, уточнюючи додатково деякі деталі процедури.

Отже, відповідно до законопроекту, проект постанови про ініціювання імпічменту може бути поданий групою депутатів, чисельністю не менше найменшої фракції парламенту. Крім того, такий проект може підготувати генеральний прокурор України. Окрім підстави, для імпічменту президента проект постанови має містити рішення про створення спеціальної слідчої скомісії, до якої мають увійти: по одному представнику від кожної депутатської фракції, один спецпрокурор і два спецслідчих.

Спецпрокурором автоматично стає генпрокурор, якщо проект постанови про імпічмент вносив він, або народний депутат з вищою юридичною освітою, якщо ініціатива йшла від нардепів. Повноваження слідчих в такій комісії повинні виконувати спеціально призначені парламентом люди, які мають відповідну кваліфікацію (адвокати, судді чи прокурори у відставці і т. д.)

Провівши розслідування, СТСК подає до зали парламенту свої висновки, до того ж вони повинні включати все, що прозвучало на засіданні комісії, а сама комісія не повинна голосувати за них. Далі Верховна Рада, на підставі висновків комісії, може 300 голосами ухвалити рішення про звинувачення президента, після чого це рішення направляється до Конституційного та Верховного судів.

Законопроект також встановлює для цих судів обмеження за часом на розгляд питання імпічменту - 10 днів. І вже потім Рада може 339 голосами, тобто трьома четвертими від конституційного складу, відправити президента у відставку.

Отже, якщо даний законопроект буде прийнято, то процедура імпічменту з такої, яку неможливо розпочати, стане такою, яку почати можливо, але практично неможливо завершити. Щоб стати жертвою імпічменту, президент повинен зробити щось відверто і вочевидь злочинне, і з цією думкою повинні погодитись мінімум 338 народних депутатів. У той же час, враховуючи те, наскільки серйозно законопроектом обрізаються повноваження голови держави, можливостей зробити щось подібне у президента може не бути.

З іншого боку, якщо можливість реєструвати проекти постанов про імпічмент отримає кожна фракція одноосібно і генпрокурор, у опозиції з'явиться можливість нескінченно тролити президента не тільки пустими словами про імпічмент, але й реальними документами, які, втім, не будуть прийняті при наявності у президента більшості.

Труднощі з Конституцією

Спроба урізати повноваження президента при збереженні чинного Основного закону наразилася на цілком очікувані труднощі з відповідністю законопроекту Конституції. Автори документа спробували, наскільки це можливо, обійти складні моменти, але все одно підстави для того, щоб оскаржити його в Конституційному суді, є. Так, норма про те, що президент призначає міністрів оборони та іноземних справ за поданням Кабміну, не зовсім узгоджується з повноваженнями президента в Основному законі. Також законопроект розширює повноваження Кабміну, що Конституцією не передбачено.

Звісно, за певної спритності суддів КС, все це можна трактувати як такі, що не суперечать Конституції, норми, але можна й навпаки. Так що, виключати того, що противники запропонованих змін звернуться до Конституційного суду і будуть домогатися визнання неконституційними окремих норм, зовсім не можна.

Але не факт, що в команді Володимира Зеленського будуть проти урізання його повноважень, оскільки пропозиції авторів законопроекту дають йому можливість керувати країною, відповідаючи за незначний обсяг роботи. Основне навантаження і відповідальність ляжуть на уряд і парламент. В такому випадку можна керувати державою п'ять років так, як це робив казковий цар Дадон з казки Пушкіна - лежачи на боці. Щоправда, перед цим він присмирив ворогів. А в нашому випадку вороги присмирять ймовірного президента.

Ім'я казкового царя, що, символічно, співзвучне з прізвищем президента Молдови Ігоря Додона, скромні повноваження якого цілком можна буде порівняти з повноваженнями українського президента, якщо законопроект все ж буде прийнято.